A proteção do Estado de Direito na UE: os desafios de 2023

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A União Europeia, o mais notável projeto de paz e de desenvolvimento económico e social jamais realizado na Europa, confronta-se com um vasto conjunto de desafios, tanto no plano interno como no plano internacional.

Assim tem sido desde o início do processo, com a celebração do Tratado de Paris, em 1950, que deu origem à então Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Através de inúmeras crises, de difíceis negociações e de compromissos laboriosamente tecidos, nações e Estados que, desde tempos imemoriais, e certamente nos cinco séculos que antecederam 1950, estiverem constantemente envolvidos em conflitos bélicos, optaram por resolver os seus diferendos e conciliar os seus interesses através da negociação e do compromisso, com renúncia à guerra.

Assim foi possível, negociando e celebrando novos tratados, alargar sucessivamente o número de Estados Membros, dos seis iniciais, para 9 em 1973, para 10 em 1981, para 12 em 1986, para 15 em 1995, para 25 em 2004 (após o colapso dos regimes comunistas na Europa), para 27 em 2007 e para 28 em 2013. Estão em curso presentemente processos negociais com todos os países dos Balcãs Ocidentais, que apresentaram candidaturas ou manifestaram a intenção de aderir à União Europeia. E mais para leste, Estados como a Ucrânia, a Moldávia ou a Geórgia já se manifestaram no mesmo sentido.

Entretanto, em 1985, a Gronelândia, um território autónomo associado ao Reino da Dinamarca optou por deixar a União Europeia e o mesmo sucedeu com o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em 2020, na sequência de referendo realizado em 2016. Tudo se fez, por vezes com muitas dificuldades, é certo, através da negociação, do compromisso, da criação de instituições comuns, da fixação de regras e do estabelecimento de mecanismos judiciais de resolução de conflitos, atribuindo competências para esse efeito aos tribunais dos Estados Membros e ao Tribunal de Justiça da União Europeia. Sempre com renúncia à guerra.                

A tragédia que hoje se passa na Ucrânia, na fronteira oriental da União Europeia, na sequência da invasão desencadeada pela Federação Russa, põe em evidência, de forma dramática, o valor inestimável do sistema de regras e de instituições políticas e judiciais que rege as relações entre os Estados Membros da União. É um património comum que todos são chamados a defender, nestes tempos em que os fantasmas que assombraram a Europa durante séculos de novo se agitam.    

Mas a União Europeia não se limita ao estabelecimento de um quadro jurídico e institucional destinado a reger as relações comerciais entre os Estados Membros ou a garantir o desenvolvimento económico e social, de modo a promover o bem-estar dos seus cidadãos. A União Europeia tem na sua base um conjunto de valores partilhados por todos os Estados Membros, nos termos que estão consagrados no artigo 2º do Tratada da UE:

«A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»

Ora, para além das graves crises e desafios com que está confrontada no plano internacional – a começar pela guerra na Ucrânia e suas consequências – a União Europeia enfrenta também graves problemas internos em domínios diversos, entre os quais a salvaguarda de um dos seus valores e princípios fundamentais, o Estado de Direito. E 2023 será certamente um ano muito relevante neste domínio.

Com efeito, e tal como é do conhecimento público, tem-se assistido, na última década, em Estados Membros como a Polónia ou a Hungria, por iniciativa dos respetivos Governos, à adoção de medidas que visam limitar a independência do Poder Judicial e colocá-lo sob controlo do Poder Executivo.     

Apesar das críticas de que tem sido alvo, pela hesitação e lentidão da sua reação em relação a estas situações, a Comissão Europeia acabou por agir, entre outras iniciativas, através da instauração de processos judiciais contra esses Estados Membros perante o Tribunal de Justiça da União Europeia.

Em vários desses processos, o Tribunal de Justiça declarou, com força vinculativa, a incompatibilidade com os tratados europeus, e em especial com os princípios do Estado de Direito, de diversas leis relativas à organização judiciária desses países, nomeadamente no que se refere aos processos de designação de juízes e procuradores, ao sistema disciplinar da magistratura e ao controlo do Governo sobre os órgãos que exercem a ação disciplinar.                   

O não cumprimento destas decisões judiciais pelos Governos em causa já levou a Comissão a requerer e o Tribunal de Justiça a decretar sanções pecuniárias compulsórias, aplicando, nomeadamente no caso da Polónia, através de uma decisão de 27 de outubro de 2021, uma multa diária de € 1.000.000 até cumprimento de decisão judicial anteriormente adotada. Persiste, no entanto, uma situação reiterada de incumprimento por parte da Polónia. 

A gravidade da situação e a dificuldade em lidar com a mesma de forma eficaz, tanto através dos processos judiciais acima referidos, como através do mecanismo de controlo político previsto no artigo 7º do Tratado da UE, levou a Comissão a propor e o Parlamento Europeu e o Conselho a aprovar em 16 dezembro de 2020 (depois de uma negociação política muito difícil) um regulamento europeu (o Regulamento UE nº 2020/2092) que estabelece um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União, que permite reduzir ou cortar os financiamentos europeus aos Estados Membros em caso de violação dos princípios do Estado de Direito, desde logo o princípio da independência dos tribunais.

A Hungria e a Polónia procuraram travar a aplicação deste regulamento, tendo intentado ações de anulação contra o mesmo, mas o Tribunal de Justiça da UE confirmou a validade da legislação em causa e a sua compatibilidade com os tratados europeus através de acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, tanto no processo polaco (C-156/21) como no processo húngaro (C-157/21).

Na sequência destas decisões, a Comissão aprovou, em 2 de março, as Linhas de Orientação relativas à aplicação do regulamento, e em 27 de abril iniciou um processo de aplicação do regime de condicionalidade em relação à Hungria (o primeiro processo iniciado com base na nova legislação). Após uma extensa troca de argumentos e posições, de acordo com o processo previsto no artigo 6º do regulamento, a Comissão considerou insatisfatórias as explicações e as medidas corretivas entretanto avançadas pela Hungria e em 18 de setembro apresentou ao Conselho (que neste caso delibera por maioria qualificada, não sendo necessária a unanimidade) uma proposta de adoção de medidas para proteção do orçamento da União contra a violação de princípios do Estado de Direito na Hungria. Essas medidas envolvem a suspensão de 65% dos compromissos orçamentais da União em relação a vários programas operacionais da política de coesão aplicáveis na Hungria (num montante de cerca de € 7,5 mil milhões de euros) e a proibição de assunção de novos compromissos em outras áreas, até que a Hungria adote as medidas necessárias para corrigir a situação.

O Conselho dispunha de 1 mês, até 19 de outubro, para tomar uma decisão, mas entretanto a Hungria propôs a adoção de um conjunto de 17 medidas que visariam corrigir a situação, nomeadamente em matéria de combate à corrupção na adjudicação de contratos públicos e respetivos mecanismos de controlo, e comprometeu-se a pô-las em execução até 19 de novembro, o que levou a Comissão a reavaliar a situação, prolongando por mais 2 meses, até 19 de dezembro, o prazo de decisão do Conselho.                

Na avaliação que entretanto fez, a Comissão considerou insuficientes, tanto as medidas apresentadas pelas autoridades húngaras, como as garantias da sua efetiva aplicação, pelo que manteve a proposta que apresentara ao Conselho e prosseguiu os contactos com o Governo no sentido de definir com maior precisão as medidas necessárias e o respetivo calendário de execução.  

Em simultâneo, prosseguiu também os contactos relativos à apreciação do Plano de Recuperação e Resiliência da Hungria, envolvendo medidas no valor de € 5,8 mil milhões de euros. A Comissão fez uma apreciação positiva do Plano do ponto de vista técnico, quer em matéria de promoção do desenvolvimento económico e social, quer em matéria de transição energética e digital, mas considera que a realização de pagamentos deve ficar condicionada à efetiva aplicação de 10 medidas adicionais, visando em especial as garantias de independência do Poder Judicial.

Cabe agora ao Conselho, no decurso do presente mês de dezembro, decidir quer quanto à aplicação do regime de condicionalidade para proteção do orçamento da União quer quanto às condições de aprovação do Plano de Recuperação e Resiliência da Hungria.

Estas duas decisões poderão revestir-se da maior importância para a proteção do Estado de Direito na Hungria, em especial para garantir a independência do Poder Judicial, e poderão estabelecer um precedente importante para lidar com a situação na Polónia ou em qualquer outro Estado Membro em que os mesmos problemas se venham a colocar. Mas para que isso assim seja deverão fixar-se de forma muito clara e precisa as condições que deverão ser cumpridas pelas autoridades húngaras para poderem beneficiar dos financiamentos europeus, assim como o respetivo calendário de execução, fazendo depender os pagamentos do cumprimento efetivo das metas estabelecidas, não só na forma como na substância.

Caberá à Comissão Europeia, sob o controlo político do Parlamento Europeu, um papel fundamental na monitorização do cumprimento dessas metas. O ano de 2023 dir-nos-á se o Conselho e a Comissão estarão à altura do desafio. 

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